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国际反贪局联合会

2006年4月19日至20日,在联合国维也纳总部举行了关于成立国际反贪局联合会的特别磋商会议,来自法国、英国、德国、意大利、美国、阿根廷等20多个国家的反贪污机构以及联合国、国际检察官联合会、亚洲预防犯罪基金会等国际组织的负责人或代表共40余人出席了本次会议,与会代表一致同意成立国际反贪局联合会。

成立国际反贪局联合会的构想,始于2003年12月墨西哥梅里达举行的签署《联合国反腐败公约》的高级政治会议。

这一构想得到了来自阿根廷、阿塞拜疆、澳大利亚、博茨瓦纳、文莱、斐济、法国、印度、日本、韩国、拉脱维亚、马来西亚、纳米比亚、新西兰、巴基斯坦、罗马尼亚、新加坡、南非、乌干达、英国、乌拉圭、美国和委内瑞拉等不同国家反贪污机构的热心支持,同时也得到了联合国毒品与犯罪署的协助。

国际反贪局联合会的宗旨之一就是促进2003年12月30日联合国大会审议通过,并于2005年12月14日生效的《联合国反腐败公约》的实施,并加强各国反贪污机构在打击贪污贿赂犯罪方面的国际合作。协会将寻求取得联合国经社理事会咨商地位。

会议期间,联合国维也纳总部负责人兼联合国毒品与犯罪署署长科斯塔表示,联合国将积极支持国际反贪局联合会开展活动。包括国际检察官联合会和亚洲预防犯罪基金会在内的与会代表一致同意成立国际反贪局联合会。

在两天的会议期间,代表们讨论了国际反贪局联合会章程草案和国际反贪局联合会发展规划,并决定10月22日-26日在北京举行首届国际反贪局联合会年会和会员代表大会,大会由中华人民共和国最高人民检察院承办。届时,国际反贪局联合会将正式成立。

国际反贪局联合会要求会员国按照《联合国反腐败公约》要求缔约国根据本国法律制度的基本原则,制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策,以促进社会参与,体现法治、妥善管理公共事务和公共财产,促进廉正、透明度和问责制(aability)。《公约》要求缔约国应确保建立一个或者酌情建立多个机构,并赋予其必要的独立性和专门的人力、财力资源,以对预防性反腐败法律、政策的实施进行监督和协调,并积累和传播预防腐败的知识。

在预防腐败的过程中,《公约》规定要鼓励公共部门以外的个人和团体积极参与进来,确保公众有获得信息的有效渠道,并进行预防腐败的公共教育和宣传,除非有法律的规定并为必要的限制外,要尊重、促进和保护有关腐败的信息的寻找、接收、公布和传播的自由。针对这项要求,我们应积极研究社会参与的有效途径,尤其是发挥新闻媒体的舆论监督在预防腐败方面的积极作用。

腐败活动往往与金融活动联系在一起,腐败犯罪分子会千方百计利用金融活动进行腐败资产的转移或洗钱。《公约》已充分注意到了这一点。为此,金融机构也应加强研究和建立验证客户身份、保持交易记录和报告可疑交易的制度和措施,加强金融情报机构的建设,以收集、分析和传递关于腐败活动或者潜在洗钱活动的信息,遏制和监测可疑资金的跨境转移。

公约规定,各缔约国可根据本国法律的基本原则,采取措施消除腐败行为的后果,包括在法律程序中将腐败视为废止或者撤销合同、取消特许权或者撤销其他类似文书。这个规定意味着,从腐败行为中获得的利益都将可能被剥夺。依据《公约》的规定:各缔约国应当根据本国法律采取必要的措施,确保因腐败行为受到损害的实体或个人有权获得赔偿。

国际反贪局联合会认为,腐败犯罪越来越呈现出有组织、跨国化的趋势。腐败分子犯罪后潜逃出境,或将赃款转移境外,已成为各国有效惩治腐败犯罪的一大障碍。为此,公约在建立、完善境外追逃、追赃机制方面提出了针对性措施。

《公约》创设了腐败犯罪所得资产的追回法律机制:直接追回机制和间接追回机制。相对而言,利用直接追回机制追回资产的成本较高。作为被贪污国追回转移至境外的腐败犯罪所得资产,利用间接追回机制应是主要途径。但是由于在间接追回机制中,追回被贪污、挪用的公共资产,需要法院作出的生效判决,如因罪犯死亡、潜逃或者缺席无法起诉罪犯以至于无法获得生效判决时,或者在其他适当情形下,被请求缔约国应当考虑放弃对生效判决的要求。并且《公约》还要求各缔约国应当根据本国法律,考虑采取必要措施,以便在因为犯罪人死亡、潜逃、或者缺席而无法对其起诉的情形或者其他相关情形下,能够不经过刑事定罪而没收腐败犯罪所得资产,以便进行资产返还。

《公约》在规定司法协助、引渡的条件时,都规定有不得仅以腐败犯罪也被视为涉及财税事项为由而拒绝司法协助请求或者引渡;在《公约》为引渡依据时,不应当将《公约》所确立的任何犯罪视为政治犯罪。由于腐败犯罪系由公职人员利用职权而实施的一类犯罪,常常又涉及公共财产,因此,在腐败犯罪的性质上往往产生一些争议,诸如有的因意识形态的差异甚至是出于敌意而将惩治腐败犯罪认为是政治派别倾轧、打击持不同政见者的结果和手段,因而将腐败犯罪视为政治犯罪拒绝引渡,或者认为腐败犯罪涉及国家国库财产事项而为国家政治行为,并以此为由拒绝司法协助请求或者引渡。

《公约》主张全方位综合立法,比如对有关预防腐败问题,就涉及制定预防性反腐败政策、设立预防性反腐败机构、加强公共部门管理、制定公职人员守则、建立公共采购和公共财政管理、增加公共行政部门透明度、加强防止司法机关腐败、防止涉及私营部门腐败、推动社会参与、加强金融管理等方面的立法等。

腐败已成为“世界性犯罪”。《公约》全方位规定了国际合作问题,要求缔约国应当在刑事案件中相互合作,在与腐败有关的民事和行政案件调查和诉讼中相互通过引渡、被判刑人的移管、司法协助、执法合作、联合侦查、在国际间采取特殊侦查手段、加强技术援助和信息交流等方式开展国际合作,其突出贡献在于详尽规定资产的追回和返还。

随着腐败变得越来越复杂,传统的法律强制执行机构侦查和揭发腐败的能力变得越来越弱。此外,在一个腐败成为普遍现象的体系里,传统的法律强制机构自身就有可能产生腐败的官员。从反腐败能力和有效性考虑,一个反腐败机构必须具有以下特点:在政府的最高层中赢得政治支持;在政治上和操作上有独立性,这样甚至可以调查政府高层的腐败;要有足够的权力来查阅文件和询问证人,并且领导层高度清廉。

与此相应,《公约》强调设置专职机关,重申《打击跨国有组织犯罪公约》关于设置预防腐败机构、设置国际联合侦查机构的规定。《公约》第三十六条规定,应当确保设有一个或多个机构或者安排调查报告人员专职负责打击腐败。第六条重申《打击跨国有组织犯罪公约》第三十一条的规定,要求应当确保设有一个或酌情设有多个预防性反腐败机构,并将这些机关的名称和地址通知联合国秘书长;第四十九条重申《打击跨国有组织犯罪公约》第十九条的规定,要求应当考虑缔结双边或多边协定或安排,就涉及一国或多国侦查、起诉或者审判程序的事宜建立联合侦查机构;在多边机构建设问题上,明确提出采取措施防止司法机关腐败,第十一条规定在不影响审判机关和检察机关独立性的情况下,应当采取措施防止这类机构出现腐败,加强其人员的廉洁性。

《公约》关于加强专门预防机构、专门审判机构建设,加强对司法机关监督的要求值得重视。中国目前反腐败机构主要有执政党的纪律检查机关、行政监察机关和检察机关。虽然纪律检查机关和行政监察机关合署办公,但由于其领导体制和立法赋予的职能不同,形成执政党、政府和司法机关三个不同系统各负其责,由执政党纪律检查机关进行组织协调的格局。

就司法机关而言,检察机关被宪法定位为法律监督机关,担负有对普通刑事案件的起诉、侦查监督、犯罪预防等职能,并非专门的反腐败机构。在这些机构中,只有内设机构反贪污贿赂局是专门的反腐败机构,在现行法律中,未明确该局的法律地位。中国现阶段的反腐败机构建设应在已经有专业化的反腐败侦查机构——反贪污贿赂局的基础上,以立法的方式确认其法律地位。并可考虑在人民法院审判序列中,分立设置专门的反腐败法庭。同时,加强监督机制的体制性和程序化建设,改变目前对司法机关监督缺位和监督弱化的局面。

《公约》提出允许采用特殊侦查手段,结合国际社会加强反腐败机构职能的趋势,中国刑事司法制度也应进行改革:一是提倡公开秘密结合或强化秘密侦查权。这一方面是由于腐败犯罪人往往具有一定权势和反侦查能力,公开侦查阻力较大,另一方面是由于公职人员的职务原因,公开侦查将影响其执行职务所需要的公信力。

二是提倡反腐败侦查职能应具有“多科性”。由于腐败犯罪具有复杂性,应综合运用会计、金融、税收等经济学科的方法展开侦查,而审计方法在经济学科中具有综合性质,因此,应将审计职能配属反腐败机构;三是建立强制作证和特殊强制措施体系,腐败犯罪知情人往往以保守公务秘密为由,拒绝作证,以职务形成的权力对抗干扰侦查,赋予反腐败机构可以强制作证和通过程序剥夺或暂时停止腐败嫌疑人职权的职能是必要的。

在现代诉讼模式的设计上,总是在控制犯罪和保障人权之间寻找平衡点,可以认为,人权保障是刑事诉讼的总体流向,但在反腐败领域,正如《公约》第三十条所言,应“保持一种适当的平衡”,对公职人员的权利进行适当限制:既照顾到公职人员履行其职能所给予的豁免或者司法特权,又

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